Migrationsavräkningen och taket på åtta procent

Sakfrågan

Bakgrund. Ordningen har funnits sedan början av nittiotalet och är tillåten enligt DAC-regelverket. En rättslig precisering behövs: varken biståndsramen eller taket är beslutade av riksdagen. Taket infördes genom regeringsbeslut för 2023–2025 och har förlängts till 2028, men det står varken i lag eller förordning — det lever i propositionstext och statsrådssvar. Statens egen årsredovisning för 2025 påstår att riksdagen fastställt biståndsbudgeten, vilket inte stämmer.

Argumentet. Bördefördelning, i sin starkaste form: att skydda en människa på flykt är samma sorts insats oavsett var den utförs, och kostnaden speglar ett gemensamt ansvarstagande med de länder som är värdar för de flesta av världens flyktingar. Taket och den fasta ramen ger därtill förutsägbarhet.

Vad forskningen visar. Avräkningen är under en fast budget en ren budgetidentitet: undanträngningen är inte analytikerns härledning utan regeringens egen redovisning — anslaget blev 4,2 miljarder lägre därför att budgeten minskat till förmån för biståndsklassade utgifter inom andra utgiftsområden. Bördefördelningsargumentet klarar inte prövningen: FN:s indikatorramverk för att mäta just ansvarsfördelning anger uttryckligen att det inte omfattar inhemska flyktingkostnader. Taket har aldrig aktiverats — utfallet var 4,8, 2,4 och 3,3 procent mot taket på åtta; 2014–2017 hade det bundit varje år, men den regimen upphörde innan taket infördes. Ett förbehåll skrivs ut: räknas den post om 893 miljoner in som regeringen själv säger inte är bistånd men ändå tar ur biståndsbudgeten, når 2025 års budgeterade nivå 7,9 procent. Regimskiftet tog dessutom bort en tvåsidig korrigering som under de realiserade förhållandena verkade till biståndets fördel: tre gånger — 2019, 2020 och 2021 — höjdes anslaget inom året med sammanlagt närmare 1,5 miljarder när asylkostnaderna underskred prognosen. Nu kommer pengarna tillbaka först våren efter, och prognosfelet 2025 var nästan nittio procent. Riksrevisionen granskade systemet 2016 och lämnade åtta rekommendationer; KD, M och V yrkade på dem, samtliga avslogs, och ingen har upprepat sitt yrkande. Riksrevisionens fråga — räknas det rätt, och kan riksdagen följa hur? — ställs i dag av inget parti, medan de två auktoritativa serierna för 2022 skiljer sig med drygt två miljarder utan offentlig avstämning.

Varför Svag och inte Evidensproblem? Därför att den hårdaste domen kräver en bärande utfallskälla med effektdesign, och en sådan finns inte — i någon riktning. Riksrevisionen avgränsar sig uttryckligen från biståndets resultat. Att taket aldrig bundit är ett räckviddsfynd, inte en uppmätt frånvaro av effekt: instrumentet har inte aktiverats.

Mål, medel, mekanism

Mål

Bördefördelning med världens flyktingvärdländer och ett förutsägbart bistånd.

Medel

Migrationsavräkning med ett tak på åtta procent av biståndsbudgeten — infört genom regeringsbeslut, inte riksdagsbeslut.

Mekanism

Mottagande hemma räknas som bistånd → delat ansvarstagande; tak → skydd mot urholkning → förutsägbarhet.

Kriterier (K1–K6)

Motivering

Svag evidens, blandad evidenstyp: avräkningen sätter ett reellt finansieringsproblem mot ett medel som inte löser det (Typ 1), taket är ordningens enda empiriska säljargument och har aldrig utlösts (Typ 2), och regimskiftet tog bort en symmetrisk korrigering som gynnade biståndet (Typ 3).

Symbolen följer evidensen: alla åtta partier kodas ~. Skiljelinjen löper fyra mot fyra men inte längs blockgränsen, förutsägbarhetsanspråket görs i samma empiriska termer av båda blocken, och det instrument evidensen konvergerar mot — Riksrevisionens redovisningsrekommendationer — övergavs av partier i båda block.

Värdedimensioner

Mätlager

Evidensvalens

Neutral

Konsensusstyrka

Svag

Neutral (svag konsensus) som utfall av två prövade och avvisade lutningar. Den blinda kodningen gav mild vänsterlutning på premissen att det felande anspråket tillhörde 2022–2026 års regeringssida; positionspasset visade att samma anspråk görs av oppositionen i samma empiriska termer — C kallar taket stabilt, S välkomnar det som förutsägbarhetsskapande. En högerlutning avvisades: Sveriges andel ligger under givarsnittet, undanträngning är ingen internationell identitet, och effekten på utvecklingsutfall är omätt. Konsensusstyrkan är svag — forskningen är inte oenig, den är frånvarande, vilket är en annan sak. Robust motevidens sedan 2016.

Partipositioner

Grad = på påståendet, inte på partiet. Symbolen följer evidensen.

Källbelägg

Beslutade belopp och tak: Prop. 2025/26:1 UO7, avsnittet om kostnader för mottagandet av asylsökande och skyddsbehövande, ordagrant: 'Kostnader för asylsökande och skyddsbehövande per år ska inte belasta biståndsbudgeten med mer än högst åtta procent eller ca 4,2 miljarder kronor.' Biståndsbudget 2026 'högst 53 miljarder kronor' (avsnitt 2.1.1, tabell 2.3, samma nivå beräknad 2027 och 2028). 8 % × 53 000 = 4 240 mnkr. Avräkning 2026 = 2 864 mnkr = 5,40 %, sammansatt av UO8 2 409 + UO13 317 + UO14 138 (tabellerna 2.1 och 2.2; summan aritmetiskt kontrollerad). Riksdagens bindande beslut: utgiftsram UO7 43 652 932 tkr (bet. 2025/26:FiU1, rskr. 2025/26:64–65) och anslag (bet. 2025/26:UU2, beslut 16 dec 2025, rskr. 2025/26:120–122). Dataår 2026 (förslag), publiceringsår 2025. Takets utfall alla år: Tak 8 % mot faktiskt utfall, med biståndsbudgeten som nämnare (56 000 mnkr 2023–2025, 53 000 mnkr 2026). 2023: budgeterat 4 169 mnkr = 7,44 %, UTFALL 2 697 mnkr = 4,82 % (prop. 2023/24:99 avsnitt 5.7). 2024: budgeterat 1 609 = 2,87 %, UTFALL 1 367 = 2,44 % (prop. 2024/25:99 avsnitt 3.7). 2025: budgeterat 3 532 = 6,31 %, UTFALL 1 864 = 3,33 % (prop. 2025/26:99 avsnitt 5.7). 2026: budgeterat 2 864 = 5,40 %, utfall ej känt. TAKET HAR ALDRIG BUNDIT. Hedgning som krävs: formuleringen 'aldrig i närheten av taket' är för stark — 2025 års BUDGETERADE nivå inklusive den icke-ODA-klassade posten om 893 mnkr nådde (3 532 + 893)/56 000 = 7,90 %, vilket är den enda gången marginalen varit tunn. Kontrafaktiskt hade taket bundit 2014 (13,0 %), 2015 (22,0 %, med 5 658 mnkr), 2016 (13,5 %), 2017 (17,6 % budgeterat) och 2022 (10,5 % budgeterat, med 1 417 mnkr) — men inte på 2022 års utfall. Avräkningen är en budgetidentitet: Prop. 2025/26:1 UO7 tabell 2.3: budgeten för bistånd 53 000 = kostnader inom andra utgiftsområden 9 352 + kostnader inom UO7 43 648 (aritmetiskt verifierat). UO7:s anslag är residualen; inga medel förs till Migrationsverket. Riktningsbeviset finns i återföringsmekaniken: när asylkostnaderna understiger prognos TILLFÖRS anslag 1:1 medel i ändringsbudget. Dataår 2026, publiceringsår 2025. Den symmetriska korrigeringen som togs bort: Uppåtjusteringar av anslag 1:1 inom året under den gamla ordningen, samtliga motiverade med att de avräkningsbara kostnaderna kom in lägre än budgeterat: prop. 2019/20:2 (höständringsbudget för 2019) +299 860 000 kr; prop. 2020/21:2 +749 500 000 kr; prop. 2021/22:2 +432 585 000 kr. Summa 1 481 945 000 kr. Neddragningar inom året samma period: prop. 2018/19:2 −222 000 000 kr (styckkostnad 464 → 571 kr/dygn och avräkningsbara dygn 239 → 274, trots att volymprognosen föll 27 000 → 23 000); prop. 2018/19:99 −700 000 000 kr av totalt −798 703 000 kr (DAC:s förtydligande av regelverket vid högnivåmötet okt 2017 och den nya beräkningsmodellen); prop. 2022/23:2 −4 852 000 000 kr (Ukraina), med motiveringen 'Minskningen innebär att viss verksamhet som hade planerats inte kommer att kunna genomföras under innevarande år'. Efter 2023: NOLL neddragningar inom året, tre retroaktiva regleringar året efter. Indikatorramverket för ansvarsfördelning: UNHCR, Global Compact on Refugees Indicator Framework, andra utgåvan december 2022. Indikator 1.1.1 mäter 'total bilateral ODA disbursements … for the benefit of refugees and their host communities in the refugee hosting ODA recipient country' och specificerar att den 'does not include ODA in-donor refugee costs'. Det internationellt överenskomna måttet på ansvarsfördelning utesluter alltså uttryckligen storheten. Räckviddsnot: ramverket är normativt beslutat, inte empiriskt härlett. Tre nämnare som inte får blandas: Samma sakförhållande bär tre olika andelar beroende på nämnare, och skillnaden kan uppgå till tolv procentenheter för samma år. (A) MIGRATIONSAVRÄKNING MOT BISTÅNDSRAM/-BUDGET, det som styr UO7:s nivå: 2015 8 894 mnkr = 22,0 % av ramen 40 445; 2021 960 mnkr = 1,8 %; 2022 6 008 mnkr = 10,5 % av 57 390. (B) RAPPORTERAT TILL OECD-DAC som in-donor refugee costs: 2015 20 201 mnkr = 33,8 % av total ODA 59 758; 2022 3 885 mnkr. (C) TOTALA AVRÄKNINGAR (migration + EU-bistånd + utrikesförvaltning + övrigt) mot budgeten: 2026 ca 9 352 mnkr = 17,6 %. En fjärde nämnare förekommer i OECD:s Sverigeprofil: 4,04 % av BRUTTOBILATERAL ODA 2024. Skriv alltid ut vilken. Kontrollnot: talet 6,8 % för 2022, som förekom i ett arbetsled, är DAC-seriens täljare över biståndsramens nämnare och ska inte användas.

Källor

• Riksrevisionen, RiR 2016:17 'Ett förutsägbart bistånd – trots en osäker finansiering' (missiv 2016-08-26, DNR 3.1.1-2015-1372, ISBN 978-91-7086-411-7; granskad period jan 2010 – apr 2016) — DEN ENDA OBEROENDE GRANSKNINGEN AV SYSTEMET, och den är tio år gammal och avser en modell som sedan dess är utbytt. Åtta rekommendationer, varav den första: 'Göra en översyn av den beräkningsmodell som används för prognos, budgetering och redovisning av asylkostnader som en del av biståndet. Resultatet av översynen bör, i linje med budgetlagen, redovisas för riksdagen.' Bärande sakiakttagelser: 'Totalt har 7,5 miljarder kronor omfördelats från biståndsverksamhet till migrationsområdet genom ändringsbudgetar under den granskade perioden' (s. 7)
• 'Under den granskade perioden har budgeten för biståndsverksamheten dessutom ändrats under pågående budgetår vid åtta tillfällen' (s. 6)
• 'Modellens konstruktion utgår från att alla kostnader för mottagandet uppstår det år den asylsökande anländer till Sverige. Så är dock sällan fallet.'
• 'De faktiska kostnaderna har bara följts upp ett år under den granskade perioden, för 2012.' UTTRYCKLIG SJÄLVAVGRÄNSNING som är avgörande för EP-grinden: 'Riksrevisionen har inte bedömt påverkan på det svenska biståndets resultat.' Metod: dokumentstudier och intervjuer — ingen effektutvärderingsdesign.
• Vårändringsbudgetarna prop. 2023/24:99 avsnitt 5.7, prop. 2024/25:99 avsnitt 3.7 och prop. 2025/26:99 avsnitt 5.7 — DE ENDA KÄLLOR SOM BÄR AVRÄKNINGENS UTFALL. Utfall 2 697, 1 367 och 1 864 mnkr mot budgeterat 4 169, 1 609 och 3 532
• återföring till anslag 1:1 med 1 472, 242 respektive 1 668 mnkr, i varje fall exakt lika med differensen. Detta är regeringens egen efterhandsavstämning av sin egen träffsäkerhet, vilket är en begränsning som ska skrivas ut — ingen oberoende utvärdering av prognosprecisionen existerar.
• Skr. 2025/26:101 Årsredovisning för staten 2025, avsnitt 3.7 — FÖRSVARARENS EGEN REDOVISNING AV UNDANTRÄNGNINGEN: 'utgifterna för anslaget 1:1 Biståndsverksamhet 4 193 miljoner kronor (8,8 procent) lägre. Det beror på att budgeten för det internationella biståndet inom utgiftsområde 7 minskat till förmån för ökade biståndsklassificerade utgifter inom andra utgiftsområden'. Samma dokument bär dock ett sakfel om riksdagsbindningen (se faktaloggen).
• OECD, 'In-donor refugee costs in ODA — Sweden' (© OECD mars 2025, 10 s.) och DAC:s Converged Statistical Reporting Directives § 108–110 med de fem klargörandena i DCD/DAC(2017)35/FINAL (antagna vid högnivåmötet 31 okt 2017) — regelverkets innehåll och Sveriges kvotmodell med sex kvalificeringskriterier. Grundregeln § 109 ordagrant: 'Official sector expenditures for the sustenance of refugees in donor countries can be counted as ODA during the first twelve months of their stay … Expenditures on deportation or other forcible measures to repatriate refugees should not be counted as ODA. Amounts spent to promote the integration of refugees into the economy of the donor country … are also excluded.' Sverige uppger själv att modellen breddades 2025: 'Compensation to municipalities according to the standard rate not limited to resettled people (included from 2025 onwards)' och 'Costs for voluntary repatriation'.
• OECD, Peer Review Mid-term Review of Sweden, DCD/DAC/AR(2024)3/18, 4 mars 2024, s. 1 — DEN STARKASTE EXTERNA POSITIVA BEDÖMNINGEN AV TAKET, och den ska redovisas med samma disciplin som en kritisk källa: 'Sweden's recent decision to place a cap on in-donor refugee costs (8% of the total ODA budget) was widely supported and potentially offers a model for some other DAC members.' Omedelbart före står: 'The large increases in in-donor refugee costs in 2022 shifted ODA away from country programming and resulted in a rapid reallocation of funds away from other priorities and needs.' ATTRIBUTIONSPRECISERING: bedömningen är OECD:s biståndssekretariats (DCD), undertecknad av direktören Pilar Garrido och genomförd tillsammans med Renwick Irvine och Anita King — inte ett peer review-team av medlemsländer. Skriv aldrig 'DAC:s bedömning'.
• Pettersson, Jan, Henrik Malm Lindberg & Mats Hårsmar (2022), 'Avräkningar från biståndet för migrationskostnader i Sverige: vad vet vi?', Underlagsrapport december 2022, Expertgruppen för biståndsanalys, framtagen gemensamt med Delmi — INGET RAPPORTNUMMER FINNS. Statusvarning: 'EBAs underlagsrapporter … är inte föremål för något formellt godkännande från expertgruppen utan granskas endast av kansliet innan publicering', och rapporten deklarerar sig själv deskriptiv. Bärande fynd: 'de övergripande justeringarna i det största anslaget inom utgiftsområde 7 … inte har varit i form av neddragningar utan snarare, som en effekt av enprocentsmålet, i form av uteblivna ökningar' (s. 3, belagt via tre oberoende datasnitt). Hederligt redovisat nollresultat i fotnot 10 s. 28: 'Vi ser inget stöd för att kontraktslängden blir kortare under åren runt 2015.' Rapporten bär däremot en överläsning som inte får föras vidare (se faktaloggen).
• Sidas årsredovisning 2022 — BÄSTA PRIMÄRKÄLLA FÖR VERKSAMHETSPÅVERKAN, myndighetens egen reviderade redovisning i stället för informantsamtal: 'Den 13 april fattade regeringen beslut om ett utbetalningstak … Utbetalningstaket omfattade 6,9 miljarder kronor, vilket i praktiken innebar en neddragning på ungefär 25 procent av Sidas anslag för biståndsverksamhet.' Generaldirektörens förord: 'Detta medförde att vårt anslag minskade med 4,1 miljarder kronor vid årets slut. Beslutet ledde till stora omprioriteringar samt att verksamhet sköts upp. En del av de planerade insatserna kunde inte genomföras.' Sidas regleringsbrev ändrades tolv gånger under året. KONTRAST: Sidas årsredovisning 2025 innehåller INGENTING om migrationsavräkningar — 'avräkn' ger åtta träffar, samtliga den redovisningstekniska posten 'Avräkning med statsverket'.
• OECD DAC1 via sdmx.oecd.org, dataflöde OECD.DCD.FSD,DSD_DAC1@DF_DAC1 (uttag 2026-07-31; 2025 preliminärt per DCD(2026)8 av 15 juni 2026) — Sveriges in-donor refugee costs som andel av total ODA: 33,81 procent 2015 (HÖGST I HELA DAC), 16,7 procent 2016, 7,0 procent 2022, 2,59 procent 2024, 3,18 procent 2025 preliminärt. DAC-snitt 13,00 procent 2024 och 13,18 procent 2025. Sverige ligger alltså 2024–2025 klart UNDER DAC-snittet och i nedre tredjedelen — det svenska särdraget ligger i budgettekniken, inte i redovisad volym.
• CONCORD Sverige, Christina Wassholm, 'En tredjedel av de inhemska flyktingkostnaderna i biståndsbudgeten bryter mot reglerna', 7 oktober 2024 — den mest citerade kritiken, och en partsinlaga vars metod är transparent och reproducerbar: beloppen är regeringens egna, det tillförda är regelkvalificeringen. Tre poster: 893 mnkr (ukrainare bortom tolvmånadersregeln), 506 mnkr (kommunschablonen i UO13) och 1,25 mnkr. Kritiken bär dock en konflation som posten inte får reproducera (se faktaloggen). CONCORD bekräftar samtidigt takets icke-bindande karaktär: 'Sverige satte denna till 8% av biståndet, en hög nivå som de faktiska kostnaderna inte varit i närheten av'.
• Fujibayashi, H. (2022), 'Why do states contribute to the global refugee governance? Fiscal burden-sharing in the post-2011 Syrian refugee crisis', International Interactions 48(2):345–373, DOI 10.1080/03050629.2022.2040496 — grindens starkaste överlevande motfynd
• se `motevidenssokning`. Fulltexten otillgänglig (Taylor & Francis 403, 2026-07-31), så N och punktestimat är overifierade.
• ICAI, 'UK aid to refugees in the UK' (snabbgranskning 29 mars 2023, omdöme 'poor value for money'; uppföljning 10 april 2024) och den brittiska regeringens svar juli 2023, som avslog både takrekommendationen och rekommendationen om konservativare metod — RÄCKVIDDSNOT: det brittiska biståndsmålet binder mot UTFALLS-BNI per kalenderår, det svenska mot en i förväg fastställd nominell ram. Belopps- och value-for-money-fynden överförs INTE
• det som är överförbart är den institutionella observationen att ett oberoende granskningsorgan rekommenderade tak och konservativare metod, och att regeringen avslog båda.
• Rigsrevisionen (Danmark), beretning nr. 20/2016 'Beretning om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden', avgiven till Folketinget 14 juni 2017 — den enda utländska revisionen av en IDRC-redovisning som gjort en regelbedömning. Slutsats: 'Rigsrevisionen vurderer, at de ansvarlige ministerier inden for de givne rammer har en tilfredsstillende forvaltning', men om avvisade asylsökande: 'Rigsrevisionen vurderer dog, at udgifter til endeligt afviste asylansøgere, som Danmark DAC-rapporterer, ikke er omfattet af DAC-direktivet.' Ärendet avslutat 26 aug 2020.

Fler analyser i biståndspolitik

• Biståndets volym och enprocentsmåletBlandad
• Kanalvalet i biståndet — multilateralt eller bilateraltSvag
• Bistånd som migrationsverktyg och återvändandeSvag
• Resultatstyrning och tematisk koncentrationSvag
• Biståndspolitikens grundavvägningVärdefråga